司法部解读《办理法律援助案件程序规定》


  为推进法律援助工作规范化、标准化建设,确保为困难群众提供符合标准的法律服务,司法部制定了部颁规章《办理法律援助案件程序规定》(以下简称“程序规定”),自2012年7月1日起施行。为帮助广大法律援助人员和社会公众准确理解程序规定的精神和内容,司法部副部长赵大程就相关问题回答了《法制日报》记者的提问。

  记者:司法部制定程序规定的背景和意义是什么?

  答:近年来,随着国家经济社会不断发展,法律援助在维护困难群众合法权益、促进司法公正中发挥着越来越重要的作用。党中央、国务院高度重视法律援助工作,强调要从服务保障和改善民生、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的高度充分认识法律援助工作的重要意义,适应困难群众法律援助需求,积极提供优质高效的法律援助。中央深化司法体制和工作机制改革将完善法律援助制度确定为一项重要任务,通过改革提高法律援助工作法制化、规范化水平。规范法律援助案件办理程序,明确法律援助服务标准,确保办案质量,是司法部贯彻中央决策部署、落实司法体制机制改革任务的重要内容。同时,制定程序规定、规范法律援助工作,也是新形势下困难群众对法律援助工作提出的新要求。2003年国务院颁布实施《法律援助条例》(以下简称《条例》)以来,在各级党委政府的重视支持下,各地积极扎实工作,法律援助工作迅速发展,“十一五”时期,全国共组织办理法律援助案件265万件,2011年办案量为84.4万件,年均增幅达27%。随着经济社会发展和人民群众法制意识不断增强,广大群众的法律援助需求不断增长,不仅在服务范围、内容上有新需求,对规范服务质量、提升服务效果等也提出了新的更高要求。为此,司法部在大力推进一系列便民举措的同时,将法律援助工作规范化、标准化建设提上日程。

  为指导和规范法律援助案件办理工作,近年来,司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定了《关于民事诉讼法律援助工作的规定》和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》,下发了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》等规范性文件,对贯彻执行《条例》、规范法律援助案件办理工作发挥了重要作用。但由于上述规范性文件分别从不同角度和工作环节对事项办理程序进行规定,法律援助实施工作并未形成统一的行为规范和服务标准,导致各地实践操作不统一,一些规定操作性不强、某些重要环节行为规范不健全等问题也逐步显现。为规范案件办理程序,确保为困难群众提供符合标准的法律援助,我们在广泛调研论证、听取相关部门单位意见的基础上,研究制定了程序规定。

  程序规定作为部门规章,严格依据和体现新修订的刑事诉讼法、律师法以及《法律援助条例》等法律、法规有关法律援助的基本规定和要求,参照法律援助地方性法规、地方政府规章的相关规定,将各地工作实践中形成的行之有效的经验做法上升为制度,规范了法律援助案件办理中受理、审查、承办等环节的行为规范和服务标准,明确了相关环节办理时限,针对性和操作性更强,为规范法律援助实施工作、提高法律援助工作效率提供了有力的制度保障。程序规定的出台,是贯彻落实中央司法体制和机制改革关于完善法律援助制度要求的制度成果,将有力地推进法律援助工作规范化、标准化建设,有利于进一步提高法律援助能力和水平,更好地发挥法律援助在服务保障和改善民生、促进社会和谐稳定中的职能作用。

  记者:便民是程序规定的一大亮点,这一亮点如何具体体现?

  答:以人为本、服务为民是法律援助工作的宗旨。自2009年起,司法部开展了为期一年半的“法律援助便民服务”主题活动,推行拓宽申请渠道、简化审批程序等十项便民措施,2011年将巩固深化便民服务成果作为重点任务,2012年又组织开展了“法律援助为民服务创先争优年”活动,积极为困难群众提供便利服务。各地着眼于满足困难群众需求,不断拓展法律援助便民服务的新思路新举措,形成了许多行之有效的做法和经验。程序规定将为公民获得法律援助提供便利作为一项原则予以确立,将比较成熟的措施固定为制度,形成便民长效机制。一是规定了援务公开。要求法律援助机构公示办公地址、通讯方式等信息,在接待场所和司法行政政府网站上公示法律援助条件、程序、申请材料目录和申请示范文本等,通过公示方便公民寻求、申请法律援助。二是完善申请渠道和机制。在《条例》规定的看守所转交被羁押的犯罪嫌疑人申请的基础上,规定被羁押的被告人、服刑人员,劳动教养人员、强制隔离戒毒人员申请法律援助的,可以通过办理案件的人民法院、人民检察院、公安机关或者所在监狱、看守所、劳动教养管理所、强制隔离戒毒所转交申请,进一步拓宽了刑事诉讼法律援助的申请渠道。三是确立了先行法律援助制度。为有效应对和解决紧急情况下当事人权益保障问题,规定在时效期限即将届满等紧急、特殊情况下,法律援助机构可以决定先行提供援助后续补充审查,保证了公民在紧急状况下能够迅速获得法律援助。四是规范了异地协作机制。为方便群众异地维权,将工作实践中法律援助机构之间自发开展的协作,作为法律援助机构的义务予以规范,明确了法律援助机构在审查申请材料时需要异地查证,或者法律援助人员在办案过程中需要异地调查取证的,可以请求异地法律援助机构协作,被请求的法律援助机构应当予以协作,降低了群众维权成本。五是明确了受援人申请更换承办人员的权利。刑事诉讼法赋予了刑事诉讼被告人更换辩护律师的权利。在此基础上,程序规定进一步明确了所有案件受援人有证据证明法律援助人员不依法履行义务的,可以请求更换承办人员,并对更换具体程序加以明确。

  记者:确定申请人是否符合经济困难标准是审查法律援助申请的重要内容,程序规定对此有哪些具体规定?

  答:符合经济困难标准是公民获得法律援助的重要条件之一,建立经济困难证明制度是落实司法体制机制改革任务、完善法律援助制度的重要内容,对于统一审查标准,保障符合条件的公民获得法律援助具有重要意义。目前,实践中存在相关单位出具经济状况证明和法律援助机构审查经济状况不规范等问题,不利于保证公民平等获得法律援助,也影响了法律援助制度的统一实施。为此,程序规定明确了证明经济困难的两种形式。第一种是申请人填报经济状况证明表,由有关机关、单位加盖公章,法律援助机构根据经济困难标准审查认定申请人是否经济困难,并可根据需要进行查证。第二种是申请人持有关部门出具的特定证件、证明材料,如城市居民最低生活保障证、农村居民最低生活保障证、农村特困户救助证、农村“五保”供养证等,法律援助机构经形式审查可以直接认定申请人经济困难。由于这些特定证件、证明材料有明确的发放条件和严格的审批手续,程序规定将其集中规定为只需进行形式审查的证明,既有效规范经济困难证明审查工作,也有利于简化程序,提高法律援助工作效率。

  记者:程序规定对法律援助机构指派办案人员有哪些具体规定?

  答:合理指派案件承办人员对于从源头上保证法律援助办案质量具有重要作用。《条例》仅就指派对象作了原则性规定,鉴于此,程序规定在总结实践经验、参照规范性文件规定基础上作进一步细化。一是明确了合理指派的要求。实践中,不少地方为保证律师平等履行法律援助义务,实行轮流指派的方式,往往容易造成律师承办案件并非其专业所长。针对上述问题,部分地方改进案件指派方式,在对律师进行专业特长分组的基础上指派,一些律师资源丰富的地方推行“点援制”,即由受援人选择案件承办律师。程序规定肯定了地方工作实践的做法,明确了法律援助机构指派承办人员需要考虑的因素,具体包括法律援助机构、律师事务所、基层法律服务所、其他社会组织的人员数量、资质、专业特长、承办法律援助案件的情况、受援人意愿等。二是规定了指派方式。实践中,有些法律援助机构不经过律师事务所直接指派到律师个人,这一做法与律师法规定的由律师事务所统一接受委托的规定不相符合,也不利于律师事务所等法律服务机构对其所属人员承办法律援助案件进行监管。为此,程序规定明确了法律援助机构指派本机构以外的办案人员,应当通过律师事务所、基层法律服务所、社会组织进行。对于受援人根据“点援制”选择的承办人员,法律援助机构也应当将指派函发送承办人员所属单位,通过单位履行相关手续。三是严格死刑案件承办人员资质要求。由于死刑案件涉及受援人生命权,程序规定参照最高人民法院和司法部有关文件的规定,要求死刑案件的辩护人必须具有一定年限刑事辩护执业经历。

  记者:程序规定对法律援助人员承办案件有哪些具体要求?

  答:承办案件是法律援助案件办理工作的重要环节,对法律援助人员办案行为进行规范是程序规定重点解决的问题。在参照律师办案执业规范的基础上,结合法律援助案件办理特点,程序规定区分咨询和代理、辩护等不同服务形式,就法律援助人员承办案件各环节的工作职责和服务标准作了明确、具体的规定。

  法律援助人员承办案件的一般性职责包括:一是会见受援人。强调了法律援助人员会见受援人,要制作会见笔录。此外,根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发文相关规定,对于指定辩护的案件,法律援助人员还应当在首次会见犯罪嫌疑人、被告人时,询问是否同意为其辩护。二是调查取证。针对实践中有的法律援助人员不充分调查取证的情况,明确了法律援助人员根据需要依法进行调查取证的义务。三是参加庭审和提交辩护代理意见。就庭前准备、庭审中陈述质证、庭审后提交辩护代理意见等进行规定,对于人民法院决定不开庭审理的指定辩护案件等特殊案件,还规定了提交辩护代理意见的具体期限。四是向受援人进行通报和答复询问。为保证受援人及时跟进了解案件办理进展情况,规定法律援助人员应当向受援人通报案件办理情况,答复受援人询问。

  程序规定明确了承办人员在办理法律援助案件中需要承担的一些特殊职责,主要包括:一是报告义务。法律援助人员承办案件基于法律援助机构的指派产生,因此,就案件办理过程中出现的情况,法律援助人员对法律援助机构负有报告义务。具体又分为三种情形。第一种是基于法律援助机构的要求报告案件承办进展;第二种是案情涉及主要证据认定、适用法律等方面有重大疑义,涉及群体性事件,有重大社会影响等复杂、疑难情形的,法律援助人员应当主动向法律援助机构报告;第三种是受援人或者案件出现应当终止法律援助的情形时,法律援助人员应予以报告,以及时启动终止程序。二是民事诉讼法律援助案件中的告知司法救助义务。根据最高人民法院和司法部联合发文相关规定,人民法院对于民事案件受援人可以直接作出给予司法救助的决定,因此,对于民事诉讼法律援助案件,法律援助人员应当告知受援人可以向人民法院申请司法救助,并提供协助。三是提交立卷材料义务。法律援助人员提交立卷材料是法律援助机构支付办案补贴的前提,通过审查立卷材料,法律援助机构可加强对办案质量的监管,依法发放办案补贴。

  记者:司法部将采取哪些措施推动程序规定的贯彻实施?

  答:程序规定是法律援助领域的重要部门规章,学习宣传和贯彻实施好程序规定是当前各级司法行政机关和法律援助机构的一项重要任务。司法部将举办专题培训班,各地也将分步骤地逐级开展培训,帮助广大法律援助人员准确理解掌握程序规定的精神实施和主要内容。我们还将修改与程序规定相配套的文书格式,研究制定法律援助档案管理办法,完善法律援助信息管理系统,在信息管理系统相关环节设置上体现程序规定要求,确保程序规定各项规范落到实处。在此基础上,指导各地以程序规定出台为契机,向党委政府汇报法律援助工作情况,研究解决工作中存在的问题,进一步提高法律援助队伍素质,提高法律援助人员规范办案的能力和水平,加强和创新社会管理,努力为困难群众提供优质高效的法律援助,为维护社会和谐稳定,实现公平正义作出新贡献。

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